Rechtmatigheidsverantwoording | Programmarekening 2023

Met ingang van het boekjaar 2023 zijn de spelregels voor het verantwoorden over het financieel rechtmatig handelen gewijzigd. Het college van burgemeester en wethouders was altijd al verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen van de gemeente. Vanaf het boekjaar 2023 neemt het college – met invoering van de rechtmatigheidsverantwoording – expliciete verantwoordelijkheid en legt hierover in de jaarrekening verantwoording af aan de gemeenteraad. De externe accountant geeft vanaf het boekjaar 2023 alleen nog een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening, waarvan de rechtmatigheidsverantwoording een onderdeel is.

Wijze waarop de rechtmatigheidsverantwoording tot stand is gekomen

Het college geeft in de rechtmatigheidsverantwoording aan in hoeverre de in de jaarrekening 2023 verantwoorden baten en lasten alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de bepalingen vermeld in het normenkader 2023 waarin de relevante wet- en regelgeving zijn opgenomen. Dit normenkader is door de raad vastgesteld op 21 december 2023. Er is sprake van een rechtmatigheidsfout wanneer deze geldende wet- en regeling niet is nageleefd. Van een onduidelijkheid is sprake indien het college (nog) niet kan aangeven of er sprake is van een fout of niet.
In de verordening financiële sturing, verantwoording en controle Almere 2023 zijn de uitgangspunten voor het financieel beleid, het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie opgenomen. Deze verordening is op 15 februari 2024 door de raad, met terugwerkende kracht over 2023, vastgesteld. Door het vaststellen van deze verordening heeft de raad de verantwoordingsgrens voor de rechtmatigheidsverantwoording vastgesteld op 1% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. De rapporteringstolerantie voor het toelichten van geconstateerde onrechtmatigheid is door de raad vastgesteld op € 500.000.
Binnen de gemeente worden interne controles uitgevoerd op de belangrijkste financiële processen om tot een adequate rechtmatigheidsverantwoording te komen. De diepgang van deze controles is afgestemd met de externe accountant.

Conclusie rechtmatigheid 2023

De rechtmatigheidsverantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde bevindingen in de verantwoording opgenomen moeten worden. Deze grens is door de raad vastgesteld in de verordening financiële sturing, verantwoording en controle Almere 2023 en bedraagt 1% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. Deze bedraagt daarmee € 13,4 miljoen.
Alle geconstateerde afwijkingen in acht nemend concludeert het college van burgemeester en wethouders dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties (in totaal) groter zijn dan het grensbedrag, waardoor de conclusie is dat deze niet rechtmatig tot stand zijn gekomen.
In deze paragraaf wordt een toelichting gegeven over de oorzaken van de geconstateerde onrechtmatigheden. De toelichting bestaat uit een beschrijving van de geconstateerde afwijkingen, een toelichting op het ontstaan van de afwijkingen en de beheersmaatregelen die het college treft om onrechtmatigheden in de toekomst te voorkomen. Deze toelichting wordt gegeven voor de drie rechtmatigheidscriteria waar de rechtmatigheidsverantwoording, volgens de kadernota Rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV, betrekking op heeft. Dit zijn het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium en het M&O-criterium.

Toelichting op geconstateerde afwijkingen ten aanzien van de rechtmatigheid

In 2023 zijn voor een bedrag van € 17,8 miljoen rechtmatigheidsfouten geconstateerd. Met name de nieuwe landelijke spelregels rondom begrotingsrechtmatigheid (meetellen van alle overschrijdingen in de programma’s en investeringskredieten) zorgen hiervoor. Doordat het bedrag boven de verantwoordingsgrens van € 13,4 miljoen is, worden deze vermeld in de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening 2023.
Daarnaast is er voor een bedrag van € 0,7 miljoen aan onduidelijkheden geconstateerd. Dit bedrag is hoger dan de met de raad afgesproken rapporteringstolerantie van € 500.000 en om deze reden wordt deze afwijking ook in deze paragraaf toegelicht. Omdat het totaal van de onduidelijkheden onder de vastgestelde verantwoordingsgrens is, is deze niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Begrotingscriterium

In 2023 is de kadernota rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV gewijzigd inclusief de invulling ervan. Vanaf 2023 kwalificeert de commissie niet alleen de over schrijdingen van lasten en investeringskredieten als een begrotingsonrechtmatigheid, maar ook de onder schrijdingen hiervan.
Er is sprake van begrotingsonrechtmatigheid als de raad hierover niet tijdig is geïnformeerd. De raad heeft in de verordening financiële sturing, verantwoording en controle Almere 2023 duiding gegeven aan het begrip tijdig.

In de hoofdstuk begrotingsonrechtmatigheid is een nadere toelichting gegeven op de begrotingsonrechtmatigheid in 2023. Voor een bedrag van € 11,5 miljoen gaat het om een overschrijding van de lasten ten opzichte van de begroting en voor een bedrag van € 0,4 miljoen is dit een overschrijding van de investeringskredieten.

De overschrijding van de begroting zijn onrechtmatigheden die acceptabel zijn omdat tegenover deze hogere lasten een hogere baten is gerealiseerd en/of dat de overschrijding past binnen het beleid van de gemeente. Ook is de raad hierover tijdig geïnformeerd. De overschrijding van de investeringskredieten zijn geen acceptabele onrechtmatigheden.

Voorwaardencriterium

Niet voldoen aan Europese aanbestedingsregels (fout € 5,2 miljoen, onduidelijk € 0,7 miljoen)
Voor een bedrag van € 5,2 miljoen is vastgesteld dat opdrachten niet rechtmatig zijn. Het gaat hierbij om verschillende opdrachten waarbij opdrachten in 2023 of eerdere jaren Europees had moeten aanbesteden maar dat niet heeft plaatsgevonden. Veelal gaat het om inhuuropdrachten. We zien dat enkele opdrachten worden verlengd terwijl dit contractueel niet is toegestaan of dat de maximale waarde van een raamovereenkomst wordt overschreden. Ook worden bestedingen (meerwerk) van lopende contracten overschreden terwijl dit volgens de contracten niet is toegestaan.

Daarnaast is er voor een bedrag van € 0,7 miljoen een onduidelijkheid geconstateerd. Deze onduidelijkheid heeft ook betrekking op de aanbestedingsregels. Voor dit bedrag is het niet duidelijk of de aanbestedingsregels zijn nageleefd. De onduidelijkheid heeft grotendeels betrekking op één contract. Het ging hier om een contract met een lagere waarde, die door onvoorziene omstandigheden is overschreden.

De beheersmaatregelen die worden genomen:

Het uitgangspunt is dat er Europees aanbesteed wordt. Van de niet rechtmatige contracten wordt bekeken of deze opdrachten alsnog aanbesteed kunnen worden. Doordat gemeente Almere grote, complexe en diverse aanbestedingen kent zal de onrechtmatigheid niet snel nihil worden, ondanks de aanwezige beheersmaatregelen. Het is van belang dat afdelingen bij het aangaan of het verlengen van een opdracht inkoop raadplegen. Er zal gewerkt worden aan meer bewustwording hiervan binnen de organisatie.
Er wordt gewerkt aan een nieuw inkoopbeleid vanaf 1 januari 2025. In dit beleid zal aandacht zijn voor het beheersen van de risico’s van het onrechtmatig aanbesteden.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Binnen de gemeente wordt gewerkt aan een eenduidige M&O-beleid. Hierin worden gemeentebreed de beheersmaatregelen opgenomen waardoor de gemeente het misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving voorkomt. Op basis van de huidige werkende processen hebben wij geen bevindingen ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik.

Voor de participatiewet worden op grond van ons beleid en interne proces onderzoeken uitgevoerd als er signalen zijn van misbruik en oneigenlijk gebruik. In 2023 is op basis hiervan een bedrag van € 0,7 miljoen teruggevorderd. Hoewel deze terugvorderingen naadloos aansluiten op ons beleid, reguliere proces en werkwijze, verplicht de kadernota Rechtmatigheid 2023 dat gemeenten dit bedrag alsnog als onrechtmatig moeten vermelden in de rechtmatigheidsverantwoording.

Veelvuldig niet naleven van de normen uit de gids proportionaliteit of het slecht documenteren/motiveren van deze afwijkingen

De Gids Proportionaliteit bevat voorschriften en adviezen over de invulling van het begrip proportionaliteit in het inkoopproces. Het gaat hier bijvoorbeeld om de keuze van de aanbestedingsprocedure, de omvang van de opdracht, geschiktheidscriteria, gunningscriteria en contractvoorwaarden. Gemeente Almere heeft dit geregeld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Wij hebben geconstateerd dat met betrekking tot het meervoudig onderhands aanbesteden in enkele gevallen wordt afgeweken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Almere. Hierbij worden opdrachten enkelvoudig onderhands aanbesteed zonder de afdeling inkoop te raadplegen en hiervoor toestemming te vragen. De gids proportionaliteit wordt op dit aspect niet nageleefd. In 2024 wordt het inkoop- en aanbestedingsbeleid herzien. Hierbij zal ook gekeken worden naar het proces van inkopen en aanbesteden zodat wordt geborgd dat deze regels worden nageleefd. De doelstelling is dat het geactualiseerde inkoopbeleid van kracht wordt vanaf 1 januari 2025.